Extinción de Dominio

Extinción de Dominio: comprendiendo su historia y contexto

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La extinción de dominio es un concepto jurídico que se refiere a la pérdida de derechos sobre un bien cuando el propietario no cumple con ciertos requisitos legales.

La extinción de dominio ha estado presente en el derecho anglosajón y continental por muchos años, y su origen puede ser trazado hasta a la Edad Media, inclusive mucho antes.

En el derecho anglosajón, el concepto de extinción de dominio se desarrolló como una forma de evitar el robo de bienes. El principio era que, si un propietario no podía demostrar que poseía el bien legalmente, entonces el bien se convertiría en propiedad del Estado. Esta fue una forma de prevenir la acumulación de tierras por parte de los ricos y de proteger a los pobres de la depredación de los más poderosos.

En el derecho continental, el concepto de extinción de dominio se desarrolló como una forma de control de la propiedad. El principio era que, si un propietario no mantenía el bien en un estado adecuado o no cumplía con los requisitos legales para mantener el bien, entonces el bien se convertiría en propiedad del Estado.

Con el tiempo, esta idea fue adoptada por otras legislaciones y se desarrollaron diferentes formas de extinción de dominio que se aplican en distintos contextos. Por ejemplo, en algunos lugares se establece la extinción de dominio penal, en la que se confiscan bienes adquiridos mediante delitos o que son utilizados para cometer delitos. En otros lugares, se aplica la extinción de dominio civil, en la que se confiscan bienes para recuperar una deuda o para cumplir con una orden judicial.

En la actualidad, la extinción de dominio es un concepto ampliamente utilizado en el derecho de muchos países, especialmente en los Estados Unidos. Esta ley permite al gobierno confiscar bienes adquiridos ilegalmente o bienes que son utilizados para cometer delitos. El gobierno también puede confiscar bienes que son objeto de una disputa legal.

Extinción de Dominio en Panamá: comentarios al primer capítulo del proyecto de ley 625

En los últimos años, el concepto de extinción de dominio se ha expandido para abarcar también los dominios de Internet. Esto significa que el Estado puede confiscar el dominio si se usa para actividades ilegales o para fines delictivos.

En los Estados Unidos

Los Estados Unidos tienen tres tipos de comiso; penal, civil y administrativo.

El comiso penal es aquel que se desprende de la comisión de un acto criminal que ha sido reconocido por un tribunal y en donde existe una sentencia de culpabilidad por lo que está directamente relacionado a la responsabilidad penal. (ver las Federal Rules of Criminal Procedure)

El comiso civil, también conocido como civil forfeiture, es una forma de decomiso que se aplica en Estados Unidos en casos en los que el gobierno busca confiscar bienes para recuperar una deuda o para cumplir con una orden judicial.

La historia del decomiso civil en Estados Unidos se remonta a la época colonial, cuando se estableció la figura del decomiso por primera vez como una forma de castigar a los delincuentes y desincentivar la comisión de delitos del contrabando. Esta forma de comiso es la que se ha extendido en Latinoamérica como Extinción de Dominio, no requiere una declaratoria de culpabilidad para proceder contra los bienes toda vez que lo que se verifica es la utilización de estos en actividades ilícitas.

Este tipo de comiso ha sido muy criticado en los Estados Unidos pues si bien es una útil herramienta para mermar las capacidades económicas de las organizaciones criminales, estas medidas pueden prestarse para abusos por parte de las autoridades. En estados Unidos se denuncia constantemente como en algunos condados la policía se aprovecha para despojar a las personas de sus bienes y llenar las arcas de las autoridades de policía locales, los ciudadanos no hacen nada puesto que litigar un caso de estos puede resultar en gastos legales que muchas veces superan el coste de los bienes perdidos. Por otro lado, el debatir este tipo de acciones podría terminar en una investigación de carácter criminal.

El comiso administrativo por otro lado es más sencillo, consiste en la extinción del dominio de aquellos bienes no recamados, por lo que se utiliza esta vía para evitar concurrir ante los tribunales, ahorrando tiempo y recursos.

En un artículo publicado en la revista «Journal of American History», el historiador Bernard Bailyn describe cómo la figura del decomiso se desarrolló en Estados Unidos durante la época colonial y cómo se convirtió en una herramienta valiosa para el gobierno en su lucha contra el delito. Según Bailyn, el decomiso se utilizó principalmente para confiscar bienes que habían sido adquiridos mediante delitos, como la piratería o el contrabando, y para desalentar a otros a cometer delitos similares.

Con el tiempo, el decomiso se convirtió en una figura más amplia y se aplicó en diferentes contextos. En un artículo publicado en la revista «Journal of Criminal Law and Criminology», el abogado Louis R. Koerner describe cómo el decomiso civil se desarrolló en Estados Unidos en el siglo XIX como una forma de confiscar bienes para recuperar deudas o para cumplir con órdenes judiciales. Según Koerner, el decomiso civil se convirtió en una herramienta valiosa para el gobierno y para los acreedores, ya que les permitía recuperar sus deudas sin tener que esperar a que se resolviera un juicio.

En América latina

En Colombia la legislación de extinción de dominio ha avanzado tanto que incluso poseen un Código de Extinción de Dominio. Aunque la figura de la extinción de dominio no es nueva en el ordenamiento jurídico colombiano, la modalidad contemplada en el artículo 34 de la Constitución surgió en 1991, como una excepción a la confiscación prohibida de tiempo atrás en nuestro ordenamiento constitucional. Es un mecanismo que busca enfrentar la grave proliferación de conductas ilícitas de muy diverso origen –en particular, el narcotráfico- y formas de delincuencia organizada a lo que se suma, el alto grado de corrupción que para el momento en que se convocó la Asamblea Nacional Constituyente, se había apoderado de la sociedad colombiana.

Cabe advertir, que anteriormente ya existían en el ordenamiento legal figuras similares, las cuales se encontraban ligadas a la comisión de ciertas conductas penales. Así, en el artículo 59 del Código Penal de 1936; los artículos 308, 350 y 727 del Código de Procedimiento Penal de 1971, el artículo 37 de la Ley 2ª de 1984, el artículo 53 del Código de Procedimiento Penal de 1987 y los Decretos Legislativos 2790 de 1990 y 99 de 1991 se permitía la confiscación y el decomiso de armas, instrumentos o efectos con que se cometió el delito y los objetos provenientes de su ejecución, así como la cancelación de los registros fraudulentos de bienes y la extinción del derecho de dominio a favor del Estado, de los bienes adquiridos mediante la comisión de conductas punibles de competencia de los denominados jueces de orden público.

Por otro lado, existe legislación sobre extinción de dominio en México, Perú, Argentina, República Dominicana y El Salvador.

En Panamá

El Proyecto de Ley 625 presentado el 28 de abril de 2021 por el Ministerio de Seguridad busca regular y establecer una jurisdicción especial para la extinción de dominio en Panamá. La norma establece la creación de tribunales especiales para atender las solicitudes de extinción de dominio que realicen los fiscales y establece los principios y características que regulan el procedimiento aplicable.

Es posible identificar que el objeto de la ley es facilitar al Estado la captura y liquidación de bienes que sean utilizados para la comisión de actos ilícitos, así como los productos o beneficios que se deriven de estos.

La legislación comparada permite apreciar las características principales de la acción de dominio

  • Es consecuencia de una actividad ilícita
  • Es de carácter patrimonial (real) (es un proceso in rem)
  • Implica la perdida de la titularidad del bien a favor del Estado
  • Sin contraprestación de ninguna clase
  • Es autónoma de la acción penal

Entre las observaciones que se le pueden hacer al proyecto encontramos las siguientes:

  • Se establece un procedimiento especial con la estructura de un proceso penal, pero sin las garantías propias del mismo, de tal manera que los dueños de los bienes objeto de la acción de extinción de bienes quedan seriamente expuestos a la violación de sus derechos.
  • Se establece la carga de la prueba a los propietarios de aquellos bienes objeto de la acción de extinción de dominio, por lo que a los mismos corresponde probar que son dueños lícitos del bien.
  • El procedimiento establecido permite a los fiscales realizar diligencias de incautación de datos, vigilancia, operaciones encubiertas, entrega vigilada y otras sin control previo por parte del juez.
  • El juez puede ordenar que se realicen algunas pruebas, por lo que se convierte en un proceso de corte inquisitivo.
  • El control de las diligencias de investigación y la decisión de fondo corresponde a un mismo juez.
  • La acción es imprescriptible, la investigación no tiene un plazo y el archivo sólo puede ser provisional.
  • Se puede extinguir el bien sin necesidad de una sentencia condenatoria en materia penal.
  • Las garantías penales como la presunción de inocencia no son aplicables.
  • Se establece la obligación de terceros de remitir información al fiscal a su petición sin que sea oponible la reserva bancaria, cambiaria, bursátil o tributaria y de cualquier base de datos.
  • La lista de bienes que pueden ser alcanzados por la acción de extinción de dominio es muy amplia, permite la discrecionalidad e incluso la extinción de dominio de bienes obtenidos de manera lícita.
  • Las medidas cautelares son amplias e impiden la libre disposición del bien mientras duren las investigaciones. (Incluye la intervención de empresas para su administración)

Extinción de dominio y presunción de inocencia

Respecto al principio de presunción de inocencia que se pudiera ver afectado por la acción jurisdiccional de una autoridad como el fiscal de extinción de dominio cuando no existe por medio una sentencia condenatoria existen diversas opiniones.

Este principio está reconocido en Panamá en el artículo 22 de la Constitución Política al señalar que «Las personas acusadas de haber cometido un delito tienen derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad en juicio público que le haya asegurado todas las garantías establecidas para su defensa.»

Para la Suprema Corte de Justicia de la Nación en México este principio reconocido en el artículo 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es de carácter limitado y solo alcanza al individuo en su responsabilidad frente al derecho penal sancionador y el derecho administrativo sancionador. (Ley de Extinción de Dominio: Estudios sobre sus aspectos básicos, Alberto Nava Garcés)

Ha sostenido además, que el principio de presunción de inocencia es inherente al derecho penal, porque está encaminado a evitar que se sancione al probable responsable en su persona hasta en tanto se acredite plenamente su culpabilidad. Situación que también puede presentarse en el procedimiento administrativo sancionador, en cuanto a que también se pueden imponer sanciones —por ejemplo destitución e inhabilitación del servidor público—. Sin embargo, dicho principio no es aplicable al procedimiento de extinción de dominio, por la sencilla razón de que, en el tema de la responsabilidad penal del sujeto activo, es autónomo de la materia penal, cuenta habida que en aquél no se formula imputación al demandado por la comisión de un delito. Esto es, si bien la acción de extinción de dominio tiene su origen en la comisión de los delitos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, también lo es que su objeto —como se ha repetido con insistencia—, no es sancionar penalmente al responsable en la comisión de dichos antisociales, sino resolver sobre la vinculación existente entre un determinado bien relacionado con actividades de un tipo especial de crimen, con un hecho ilícito de las características anteriores, en todo caso, sin prejuzgar sobre la culpabilidad del autor o partícipe del mismo. No obstante lo anterior, el hecho de que el principio de presunción de inocencia no se considere extensivo al juicio de extinción de dominio —al no tener por objeto juzgar penalmente a los responsables de la comisión de los delitos—, no significa soslayar el respeto a la dignidad humana del demandado y el trato procesal imparcial, traducido en la satisfacción de su garantía de defensa adecuada en relación con su patrimonio, ni puede traducirse en posicionar de facto al posible afectado en una condición tal que sea él a quien corresponda demostrar la improcedencia de la acción, pues para tal efecto se parte de la presunción de buena fe a partir de la cual se activa la dinámica del onus probandi y se distribuye la carga probatoria que corresponde a cada una de las partes. En consecuencia, en su carácter de órgano protector del orden constitucional, este alto tribunal estima que si al juicio de extinción de dominio no le son aplicables los principios del derecho penal por considerarse de naturaleza distinta, no por ello está exento de que se respeten las garantías mínimas previas al acto de privación de su propiedad, como podrían ser las garantías de los procedimientos civiles, incluyendo a la presunción de buena fe, que es un principio general del derecho que está implícito en la Constitución Federal, a fin de no dejar en estado de indefensión al posible afectado, ya que sólo teniendo la oportunidad de desvirtuar los hechos concretos que se le imputen, podrá demostrar su buena fe.

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Época: Décima Epoca
Registro: 2008874
Instancia: Primeva Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Libro 17, abril de 2015, Tomo I
Materia(s): Derecho Constitucional, Derecho Penal
Tesis: la./J. 23/2015 (IOa.)
Página: 331
EXTINCIÓN DE DOMINIO. EL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA NO ES APLICABLE AL JUICIO RELATIVO
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Extinción de Dominio y Constitucionalidad

Consideramos que el mejor fundamento para la legislación de extinción de dominio estará siempre en un fundamento constitucional tal como para en México, Colombia o Estados Unidos, puesto que esto permite definir los limites de las potestades jurisdiccionales sobre la propiedad de los ciudadanos y plasma de manera clara las reglas del juego, impidiendo así que se den discrecionalidades que se presten para beneficiar a un determinado grupo respecto a otros.

La Constitución de Colombia de 1991 contempla en su artículo 34 la extinción de dominio como una medida aplicable a los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social.

Artículo 34. Se prohíben las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación. No obstante, por sentencia judicial, se declarará extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social.

En México existe igualmente un fundamento constitucional en el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Esta figura fue incorporada durante la Reforma de Seguridad y Justicia del 2008, misma que creó en México el Sistema Penal Acusatorio. (Revista Foro Jurídico, Edición de septiembre de 2019.)

Artículo 22. 

(REFORMADO, D.O.F. 18 DE JUNIO DE 2008)

Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.

(REFORMADO, D.O.F. 14 DE MARZO DE 2019)

No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete la autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia.

(ADICIONADO, D.O.F. 14 DE MARZO DE 2019)

La acción de extinción de dominio se ejercitará por el Ministerio Público a través de un procedimiento jurisdiccional de naturaleza civil y autónomo del penal. Las autoridades competentes de los distintos órdenes de gobierno le prestarán auxilio en el cumplimiento de esta función. La ley establecerá los mecanismos para que las autoridades administren los bienes sujetos al proceso de extinción de dominio, incluidos sus productos, rendimientos, frutos y accesorios, para que la autoridad lleve a cabo su disposición, uso, usufructo, enajenación y monetización, atendiendo al interés público, y defina con criterios de oportunidad el destino y, en su caso, la destrucción de los mismos.

(ADICIONADO, D.O.F. 14 DE MARZO DE 2019)

Será procedente sobre bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse y se encuentren relacionados con las investigaciones derivadas de hechos de corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, extorsión, trata de personas y delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos.

(ADICIONADO, D.O.F. 14 DE MARZO DE 2019)

A toda persona que se considere afectada, se le deberá garantizar el acceso a los medios de defensa adecuados para demostrar la procedencia legítima del bien sujeto al procedimiento.

A nivel de legislación se publicó la Ley Federal de Extinción de Dominio en 2009, junto con 32 leyes locales al respecto.

Posteriormente se adoptó una Ley Nacional de Extinción de Dominio, que ampliaba el número de autoridades que podían aplicarlas, así como los delitos sujetos a extinción.

A parte de las críticas a la vulneración a la presunción de inocencia, se cuestionó también la facultad del gobierno de enajenar bienes aun incluso, antes de que se determine la culpabilidad al respecto y que exista una sentencia en firme, lo que daba lugar a que la propiedad no pudiera ser recuperada y solo se tuviera derecho a indemnización.

Conclusión

Existen muchas otras consideraciones de carácter técnico legal y legislativo que nos merecerían una mayor exposición, pero consideramos que elementos señalados anteriormente son suficientes para considerar el Proyecto de Ley 625, tal como viene redactado del Ministerio, como una herramienta de persecución, un instrumento desconocedor de principios fundamentales del derecho, violatorio de la constitución y las normas internacionales en materia de derechos humanos, así como una institución jurídica incompatible que rompería nuestro ordenamiento legal tal como está actualmente.

Al tratarse de un proceso de investigación y expropiación de bienes, resulta altamente sensitivo el desarrollo de la normativa procesal y la observancia de los principios fundamentales que permitan la compatibilidad y aplicación justa de la norma, pese a que se argumente que la acción va contra los bienes y no contra las personas.

Se recomienda seguir atentamente el desarrollo del presente proyecto de Ley en la subcomisión de manera que se puedan anticipar las medidas a tomar y las propuestas a realizar de cara a los debates posteriores en un proyecto que introduce cambios tan importantes como este.

Es recomendado consultar la legislación comparada y algunos modelos (Ley Modelo sobre Extinción de Dominio – UNODC, Proyecto de Ley Modelo sobre Extinción de Dominio – PARLATINO, Convención de Mérida contra la corrupción) presentados por organizaciones internacionales para obtener un instrumento legal útil y respetuoso de los derechos fundamentales.

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