¿Qué es un Acto Administrativo?: Análisis del Resumen de Roberto Dromi

2010/10/12 en 10:56 pm Diego Ospina Serna2010/10/12 • Marcadores: 118

Adentrarse en el estudio del Derecho Administrativo en Argentina inevitablemente conduce a la obra de Roberto Dromi. Este jurista, político y exministro de Obras y Servicios Públicos, dejó una marca indeleble en la doctrina jurídica del país.

Su libro "Derecho Administrativo" es una obra de consulta obligada para estudiantes y profesionales, y su análisis del acto administrativo sigue siendo un pilar fundamental para comprender cómo el Estado manifiesta su voluntad y se relaciona con los ciudadanos.

Este artículo busca enriquecer y clarificar un resumen basado en los capítulos iniciales de su obra, corrigiendo errores y añadiendo información relevante para ofrecer una visión más completa y accesible de conceptos que, aunque técnicos, impactan directamente en la vida cotidiana.

CAPÍTULO I: EL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO

I. Alcance: ¿Qué es y qué no es un Acto Administrativo?

El Estado no se comunica únicamente a través de acciones materiales, como la construcción de una carretera. Gran parte de su actividad se expresa mediante declaraciones intelectuales que pueden ser unilaterales (una multa) o bilaterales (un contrato). Estas declaraciones pueden tener un alcance individual, afectando a una persona específica, o general, como un reglamento de tránsito. Sus efectos, a su vez, pueden ser directos o indirectos.

La doctrina, como bien resume Dromi, ha debatido ampliamente sobre qué abarca exactamente el concepto de "acto administrativo". Estas son las principales posturas:

A) Concepción Amplísima: Considera que toda actuación jurídica de la administración, incluyendo hechos y declaraciones, es un acto administrativo.
B) Concepción Amplia: Incluye declaraciones unilaterales y bilaterales (contratos), así como reglamentos. Las formas jurídicas se reducen a dos: acto y hecho administrativo.
C) Declaraciones con Efectos Directos: Engloba contratos, reglamentos y actos unilaterales, siempre que sus efectos sean inmediatos. Separa los "simples actos de la administración" (como dictámenes o informes) por sus efectos indirectos.
D) Exclusión del Contrato: Limita el concepto a las declaraciones unilaterales (individuales y generales) con efectos directos, excluyendo los contratos como una categoría aparte.
E) Concepción Restringida (la más aceptada): Define el acto administrativo como una declaración unilateral de la administración que produce efectos jurídicos individuales y directos. Esta visión distingue claramente cinco formas de exteriorización de la función administrativa: acto administrativo, hecho, simple acto, reglamento y contrato.

II. Análisis del Concepto Detallado

Para que una acción del Estado sea considerada un acto administrativo bajo la concepción restringida, debe cumplir con las siguientes características:

A) Es una declaración: No es una actividad material, sino una exteriorización intelectual (oral, escrita o mediante signos) que expresa una voluntad con fuerza vinculante.
B) Es unilateral: La decisión emana exclusivamente de la voluntad del Estado o de un ente público no estatal. Aunque un particular pueda solicitarlo o aceptarlo (como en el caso de una jubilación), la decisión final es unilateral.
C) Se realiza en ejercicio de la función administrativa: Esta es la clave. No importa qué poder del Estado lo emita (Ejecutivo, Legislativo o Judicial), si actúa en función administrativa, puede dictar actos administrativos. Incluso entidades privadas que cumplen funciones públicas, como las universidades privadas al emitir títulos, ejercen esta función.
D) Produce efectos jurídicos directos: El acto crea, modifica o extingue derechos y obligaciones por sí mismo, sin necesidad de un acto posterior. Por esto, los dictámenes, informes o proyectos no son actos administrativos, ya que solo preparan el terreno para la decisión final. Estos efectos pueden ser:
- Individuales: Afectan a una persona o grupo determinado, a diferencia del reglamento, cuyos efectos son generales.
- Actuales: Aunque se proyecten a futuro, los efectos nacen con el acto.
- Retroactivos (excepcionalmente): Pueden tener efecto hacia el pasado si reemplazan a otro acto revocado y no perjudican derechos ya adquiridos.
- Lícitos o ilícitos: Un acto con vicios (ilegal) no deja de ser un acto administrativo. Seguirá produciendo efectos hasta que sea declarado nulo, pero su condición de acto no se pierde.

CAPÍTULO II: LOS ELEMENTOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Para que un acto administrativo sea válido, debe contar con ciertos elementos indispensables que la ley exige. La ausencia o vicio en alguno de ellos puede provocar su nulidad. La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos de Argentina (N° 19.549) los enumera claramente.

I. COMPETENCIA

Es el conjunto de facultades que el ordenamiento jurídico (Constitución, leyes, reglamentos) le otorga a un órgano para actuar. La competencia es la medida de la potestad de un órgano.

Principios Fundamentales:

Expresa: Debe estar otorgada por una norma.
Improrrogable e Indelegable: Como regla, un órgano no puede ceder su competencia a otro, ya que se establece en interés público.
Irrenunciable: El órgano está obligado a ejercerla.

Clasificación:

Por la materia: Se refiere a las actividades específicas que puede realizar (ejecutivas, consultivas, de control).
Por el territorio: Delimita el ámbito geográfico de actuación (municipal, provincial, nacional).
Por el tiempo: Generalmente es permanente, pero puede ser temporal para funciones específicas.
Por el grado: Se relaciona con la jerarquía. Un órgano inferior no puede tomar decisiones que le corresponden a uno superior.
Transferencia (Excepciones a la improrrogabilidad):
1. Delegación: Un órgano superior transfiere temporalmente el ejercicio de una competencia a un inferior.
2. Avocación: El órgano superior asume la competencia de un inferior para resolver un caso concreto.
3. Suplencia: Se cubre la ausencia temporal de un funcionario por quien designe la ley.
Incompetencia: Si un acto es dictado por un órgano que no tiene la atribución para hacerlo (sea por materia, territorio, grado o tiempo), el acto está viciado.

II. OBJETO

Es lo que el acto decide, resuelve, certifica o registra. Debe ser cierto, claro, preciso y posible tanto física como jurídicamente. Por ejemplo, no se podría ordenar la demolición de un edificio que ya no existe.

El objeto no puede ser contrario a la ley, la moral o las buenas costumbres. Debe resolver todas las peticiones planteadas por el interesado.

III. VOLUNTAD

Es la exteriorización de la decisión administrativa. Esta voluntad debe estar libre de vicios.

Vicios que la afectan:

Error, dolo y violencia: La voluntad debe ser emitida libre y conscientemente. Un acto dictado por error esencial, engaño (dolo) o coacción (violencia) es inválido.
Finalidad: El acto debe perseguir el fin de interés público que la ley previó al otorgar la competencia, y no un fin personal del funcionario (desviación de poder).
Razonabilidad: Las medidas deben ser proporcionales y adecuadas al fin que se persigue.
Debido Proceso: Antes de dictar un acto que afecte derechos, se debe garantizar al interesado la oportunidad de ser oído, presentar pruebas y defenderse.

IV. FORMA

Es el modo en que se exterioriza y documenta la voluntad administrativa.

Instrumentación:
- Escritura (Regla general): El acto debe ser escrito y contener lugar y fecha, órgano emisor, contenido claro de la decisión y firma del funcionario.
- Oralidad y Signos (Excepciones): Se admiten en casos específicos, como las órdenes de un agente de tránsito o las señales de un semáforo.
Motivación: Es un requisito esencial de la forma. El acto debe expresar sus fundamentos, es decir, las circunstancias de hecho y de derecho que llevaron a tomar la decisión (los "considerandos"). La falta de motivación convierte al acto en arbitrario.
Publicidad: Para que el acto produzca efectos, debe ser dado a conocer. La notificación se usa para actos de alcance individual, mientras que la publicación (en el Boletín Oficial, por ejemplo) es para los de alcance general (reglamentos).

CAPÍTULO III: CARACTERES Y EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Una vez que el acto administrativo es dictado cumpliendo con sus elementos, adquiere ciertas características que definen su fuerza jurídica.

A. Presunción de Legitimidad: Se presume que todo acto administrativo fue dictado conforme a derecho y es válido, mientras un juez no declare lo contrario. Esto implica que quien alega su invalidez debe probarla.
B. Ejecutividad: El acto es obligatorio y debe ser cumplido desde su notificación. Es su cualidad de ser eficaz.
C. Ejecutoriedad: Es la potestad de la propia Administración para hacer cumplir el acto por sus propios medios, sin necesidad de recurrir a un juez (por ejemplo, a través del uso de la fuerza pública). Esta es una de las prerrogativas más importantes del poder público.
D. Estabilidad: Un acto que crea o reconoce un derecho a favor de un particular, una vez notificado, se vuelve irrevocable en sede administrativa. La Administración no puede "arrepentirse" y quitar ese derecho por sí misma; si considera que el acto es ilegal, deberá iniciar un juicio (acción de lesividad) para que un juez lo anule.
E. Impugnabilidad: Todo acto administrativo puede ser cuestionado, ya sea en la misma Administración (vía recursos) o ante la Justicia (vía acciones judiciales).

CAPÍTULO VI: CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

Dromi clasifica los actos según su contenido y finalidad. Aquí algunos de los más relevantes:

Autorización: La Administración remueve un obstáculo legal para que un particular ejerza un derecho que ya posee. Por ejemplo, la autorización para construir en un terreno propio.
Permiso: Se tolera una actividad que, en principio, está prohibida o restringida por razones de interés público. El permiso es precario y puede ser revocado. Ejemplo: el permiso para cortar una calle para un evento.
Concesión: La Administración otorga a un particular un derecho nuevo que antes no tenía, generalmente para explotar un servicio público (concesión de una ruta) o un bien del dominio público (concesión de un balneario).
Aprobación: Un acto de control por el cual la Administración da validez a un acto anterior (dictado por ella misma o por un particular).
Orden: Una imposición de hacer o no hacer algo, dirigida a funcionarios o particulares.
Sanción Administrativa: Es la consecuencia negativa que la Administración impone a quien infringe el ordenamiento jurídico. Se dividen en:
1. Disciplinarias: Se aplican a los agentes públicos por faltas en su función (apercibimiento, suspensión, cesantía).
2. Contravencionales o de Policía: Se aplican a todos los ciudadanos por violar normas de interés general (multas de tránsito, clausura de un local).

La obra de Roberto Dromi nos ofrece una estructura clara y precisa para entender el acto administrativo, la herramienta jurídica por excelencia de la Administración Pública. Comprender su concepto, sus elementos y sus caracteres no es solo un ejercicio teórico, sino una necesidad práctica para cualquier ciudadano que se relacione con el Estado. Desde solicitar un permiso hasta impugnar una multa, los principios aquí delineados son los que rigen la validez, eficacia y legalidad de la actuación estatal. La claridad de Dromi, enriquecida con ejemplos y un lenguaje accesible, permite desmitificar una rama del derecho que es, en esencia, el derecho del poder al servicio del ciudadano.