En el ámbito del derecho administrativo panameño, la elección del procedimiento adecuado para impugnar actos administrativos es crucial. Comprender las diferencias entre el contencioso administrativo de nulidad y el contencioso-administrativo de plena jurisdicción puede significar la diferencia entre el éxito y el fracaso en una demanda.

En este artículo repasaremos algunas de estas diferencias, aportando un análisis  que incluye ejemplos prácticos y fragmentos relevantes de la legislación panameña.

Sentido y objeto de la jurisdicción Contencioso-Administrativa en Panamá.

Recordemos que el objeto de la jurisdicción contencioso-administrativa es el de permitir someter a revisión los actos de las entidades administrativas que conforman el Estado. Esto en virtud del principio de tutela judicial efectiva, que si bien no esta reconocido en nuestra Constitución Política de manera tacita, se integra a nuestro ordenamiento jurídico de manera indirecta por la vía del Bloque de la Constitucionalidad, al ser un elemento fundamental del Debido Proceso.

Por medio de la jurisdicción contencioso-administrativa se someten a control judicial las diferentes actuaciones de la administración y se garantiza a los ciudadanos una vía para someter a escrutinio el ejercicio del poder en el Estado. Sin una jurisdicción de esta clase, los particulares se verían expuestos a una completa indefensión:

«Y es que todos los seres humanos compartimos un universal de repulsa y reacción frente a la tiranía. Cuando las sociedades sufren los excesos, se movilizan contra ellos para alcanzar un orden mejor en la administración de lo de todos, aunque algunas veces fracasen (otras no): las comunidades de Castilla, las independencias americanas o las primaveras árabes son algunos ejemplos.»¹ Rivero Ortega, R., & María Guadalupe Fernández Ruiz. (2019). Derecho Administrativo (p. 16). Tirant lo Blanch. https://latam.tirantonline.com/cloudLibrary/ebook/info/9788413139289

En la jurisdicción contencioso-administrativa a diferencia de la civil (particular vs ➡ particular) y la penal (Estado vs ➡ particular), la dinámica del conflicto tiene proporciones especiales (Particular vs ➡ Estado) y es que no puede compararse, al menos en términos generales, la capacidad y los recursos de un Estado o Gobierno con los de una persona ordinaria, aquí el sentido de que esta jurisdicción especial brinde cierto equilibrio al menos ante los tribunales.

Contencioso-Administrativo de Nulidad

El contencioso-administrativo de nulidad está concebido para impugnar actos administrativos de carácter general, es decir, aquellos que afectan a una colectividad y no a una persona en particular. Este procedimiento tiene como objetivo central proteger el ordenamiento jurídico, asegurando que los actos administrativos se ajusten al derecho.

Características Principales:

1. Objeto de la Acción: Los actos impugnados en un contencioso-administrativo de nulidad son aquellos de carácter general y abstracto. Un ejemplo claro sería una regulación emitida por una entidad gubernamental que afecta a todos los ciudadanos de una región o a un grupo amplio de personas, como una normativa ambiental que regula el uso de un recurso natural.
2. Propósito: La finalidad de esta acción es obtener una declaración judicial que anule el acto administrativo en cuestión. Al enfocarse en la validez del acto, el proceso de nulidad no evalúa el Fondo de los derechos subjetivos sino más bien la conformidad del acto con el ordenamiento jurídico.
3. Ámbito de Aplicación: Esta acción es adecuada para actos que afectan colectiva e indiscriminadamente a una pluralidad de personas. Por ejemplo, un decreto que modifica las reglas de urbanización en una ciudad afectando a todos los propietarios de terrenos.
4. Resultados: La anulación del acto administrativo es el resultado central. Al invalidar el acto, se busca restaurar el estado de conformidad con la ley, pero no se entra en el ámbito de la reparación de daños o compensaciones específicas a individuos.

Ejemplo: Consideremos una ordenanza municipal que prohíbe la apertura de nuevos negocios en el centro histórico de una ciudad. Este acto afecta a todos los comerciantes potenciales de la zona sin distinguir entre ellos. En este caso, cualquier persona interesada puede interponer una acción de nulidad para anular la ordenanza, argumentando, por ejemplo, que viola normas superiores o derechos fundamentales.

Contencioso-Administrativo de Plena Jurisdicción

Definición: El contencioso administrativo de plena jurisdicción está diseñado para impugnar actos administrativos de carácter particular que afectan situaciones jurídicas individuales y concretas. A diferencia del procedimiento de nulidad, este no solo busca la anulación del acto, sino también la reparación de los derechos subjetivos vulnerados.

Características Principales:

1. Objeto de la Acción: Los actos impugnados son aquellos que tienen un destinatario concreto y afectan directamente a una persona o grupo definido. Por ejemplo, la decisión de una entidad pública de descalificar a un proponente en un proceso de licitación.
2. Propósito: Además de solicitar la nulidad del acto administrativo, esta acción tiene un propósito restitutivo, es decir, busca el restablecimiento de los derechos vulnerados. Esto puede incluir, entre otras cosas, compensaciones y reparaciones específicas para las partes afectadas.
3. Ámbito de Aplicación: Esta acción es pertinente para actos que impactan directamente sobre situaciones jurídicas particulares. Un ejemplo sería la decisión administrativa de rescindir un contrato a un proveedor específico por causas supuestamente injustificadas.
4. Resultados: La decisión judicial puede incluir tanto la nulidad del acto como la reparación de los derechos específicos vulnerados. Esto puede implicar compensaciones, el restablecimiento de situaciones jurídicas previas o la adopción de medidas correctivas.

Ejemplo: Imaginemos que una licitación pública descalifica injustamente a un proponente específico. Ese proponente puede interponer una demanda de plena jurisdicción para anular la decisión y restablecer su derecho a participar en la licitación. En este caso, el tribunal no solo puede anular la decisión de descalificación sino también ordenar al ente administrativo que restituya los derechos del proponente afectado.

Igualmente, puede ser el caso de algunas víctimas de dietilenglicol en Panamá, que al fallecer heredan su derecho a pensión vitalicia a algunos de sus parientes o cónyuge, no obstante este beneficio esta sujeto a verificación por parte del Ministerio de Salud, quien puede decidir negarle el beneficio, en cuyo caso la única vía para proceder sería recurriendo la Resolución que niega la pensión (No la que confirma la decisión pues es causa de inadmisión en la Sala Tercera de la Corte Suprema) por medio de una acción contencioso-administrativa de plena jurisdicción, pues se trata de una afectación individual que no reconoce un supuesto derecho alegado por el particular.

Síntesis

En el contexto panameño, el marco normativo del contencioso administrativo ofrece un sistema equilibrado para la impugnación de actos administrativos. La elección entre la acción de nulidad y la de plena jurisdicción dependerá de la naturaleza del acto administrativo y de los objetivos concretos del demandante.

Consideraciones clave a tener en cuenta:

1. Identificación del Acto Administrativo: Determinar si el acto es de carácter general o particular es el primer paso esencial. Los actos generales deberán ser impugnados a través de la acción de nulidad, mientras que los actos particulares a través de la acción de plena jurisdicción.
2. Objetivo de la Impugnación: Si el objetivo es restaurar la conformidad con el ordenamiento jurídico sin buscar reparaciones específicas, la acción de nulidad es más adecuada. Por el contrario, si se busca además la restitución de derechos vulnerados, la acción de plena jurisdicción será la opción correcta.
3. Resultados Esperados: Considerar los resultados esperados y las posibles repercusiones de una decisión judicial también influirá en la elección del procedimiento. La anulación de un acto general puede tener efectos amplios, mientras que la plena jurisdicción ofrece soluciones más personalizadas y restitutivas.

Comparación Final y Conclusiones

Las principales diferencias entre el contencioso administrativo de nulidad y el de plena jurisdicción se resumen en los siguientes puntos clave:

• Carácter del Acto: La nulidad se aplica a actos generales que afectan a una colectividad, mientras que la plena jurisdicción se aplica a actos particulares que afectan situaciones jurídicas individuales.
• Objetivo Principal: La nulidad busca proteger el ordenamiento jurídico y asegurar la conformidad de los actos administrativos con el derecho. La plena jurisdicción, además, busca la reparación de derechos subjetivos individuales vulnerados.
• Solicitantes Potenciales: En el caso de la nulidad, cualquier persona interesada puede interponer la acción. En el caso de la plena jurisdicción, únicamente las personas directamente afectadas por el acto pueden hacerlo.
• Resultados Judiciales: La nulidad resultará en la simple anulación del acto impugnado, restaurando la conformidad con el ordenamiento jurídico. La plena jurisdicción no solo puede anular el acto, sino también ordenar la reparación de los derechos individuales afectados, ofreciendo así una solución más completa.

Procedimiento	Objeto de la Acción	Propósito	Ámbito de Aplicación	Resultados
Contencioso Administrativo de Nulidad	Actos de carácter general y abstracto	Obtener una declaración judicial que anule el acto administrativo	Actos que afectan colectiva e indiscriminadamente a una pluralidad de personas	Anulación del acto administrativo
Contencioso Administrativo de Plena Jurisdicción	Actos que tienen un destinatario concreto y afectan directamente a una persona o grupo definido	Anular el acto administrativo y reparar los derechos subjetivos vulnerados	Actos que impactan directamente sobre situaciones jurídicas particulares	Nulidad del acto y reparación de los derechos específicos vulnerados